Annalena Baerbock droht die Bruchlandung: erste Konflikte in der Außenpolitik

Die Ampelkoalition startet mit ersten Konflikten in ihre Außenpolitik: Ministerin Annalena Baerbock will andere Akzente als Kanzler Olaf Scholz setzen. Der Streit ist programmiert.

Die Aufwärmphase fällt aus. Annalena Baerbock ist kaum eine Woche Außenministerin, schon ist sie durch Europa gereist. In Liverpool trifft sie erstmals ihre Amtskollegen der G7-Staaten, führt Gespräche in Paris und Brüssel, muss in Warschau eine Belehrung des polnischen Außenministers über sich ergehen lassen. Ein straffes Programm, kaum Verschnaufpausen, sie startet von null auf hundert.

Baerbock bringt bei ihren Antrittsbesuchen sichtlich Schwung und Gestaltungswillen mit. Aber sie wird auch mit der Realität des außenpolitischen Tagesgeschäfts konfrontiert. Und die Realität erfordert vor allem eines: Krisenbewältigung. Corona, Klima, Ukraine, China. Baerbock will als Chefdiplomatin versuchen, sich mit einer "wertebasierten Außenpolitik" zu profilieren. Doch bereits bei ihren Antrittsbesuchen wird deutlich, dass dieser Weg steinig werden wird.

Denn bislang stehen in den internationalen Beziehungen kaum Werte im Mittelpunkt des politischen Handelns, sondern Interessen. Anzeichen, dass sich daran etwas ändern wird, gibt es kaum. Für einen Paradigmenwechsel im Sinne der Grünen bräuchte es eine große nationale und internationale Geschlossenheit in der Frage. Die findet sich aber weder innerhalb der Europäischen Union noch in der Ampelkoalition in Deutschland.

Im Gegenteil: Kanzler Olaf Scholz lässt Baerbock bereits bei einigen politischen Fragen im Regen stehen. Die Außenministerin könnte an ihren eigenen Ambitionen scheitern – und an der politischen Wirklichkeit.

Interessen oder Werte?

Am Anfang steht jedoch zunächst die Euphorie: Baerbock hat ihre Antrittsbesuche akribisch vorbereitet, Bilder und Inszenierung stehen anfangs mehr im Fokus als politische Inhalte. Es geht um ein erstes Abtasten auf der großen internationalen Bühne, ein Kennenlernen in bilateralen Gesprächen mit den wichtigsten internationalen Partnern. Und die möchten natürlich wissen, was sie von der künftigen Bundesregierung und von Baerbock selbst zu erwarten haben.

Klar: Viele internationale Partner haben einen Wunschzettel, sehen den Regierungswechsel in Deutschland als Chance, um etwas in ihrem politischen Sinne zu bewegen. Doch die Mindesterwartungen an die neue Bundesregierung besteht darin, dass Deutschland grob den Weg weitergeht, den es mit Angela Merkel als Kanzlerin in den vergangenen 16 Jahren gegangen ist.

Für diese Kontinuität steht Scholz. Baerbock hingegen nicht. Die Außenministerin spricht sich beispielsweise für ein Ende der Ostseepipeline Nord Stream 2 aus, zumindest könne das Projekt in der jetzigen Form nicht genehmigt werden, erklärte sie am Wochenende. Außerdem hat sich die Außenministerin für einen diplomatischen Boykott der Olympischen Winterspiele in China ausgesprochen. Scholz dagegen hält sich bei diesen Themen zurück, versuchte in den vergangenen Tagen, keine Antworten auf kritische Fragen zu geben. Der SPD-Kanzler scheint Merkels Politik der leisen Töne fortsetzen zu wollen – mit großer Rücksicht auf deutsche Interessen.

Baerbock hat gleich mehrere große Probleme

Das könnte zum Problem für die Ampelkoalition werden, denn der Koalitionsvertrag lässt besonders bei den außenpolitischen Fragen viele Interpretationsspielräume offen. Wie eine "wertebasierte Außenpolitik" umgesetzt werden könnte, dazu gibt es unterschiedliche Lesarten.

Besonders die folgenden drei Punkte könnten für Baerbock kritisch werden:

1. Kanzleramt bestimmt die Außenpolitik

SPD-Fraktionschef Rolf Mützenich zog in der vergangenen Woche die Wut der Grünen auf sich, als er behauptete, die Außenpolitik würde vom Kanzleramt gesteuert werden. Mützenich sagte etwas, was man zu einem Koalitionspartner nicht sagen sollte – zumal die Grünen ohnehin nach dem Verlust des Verkehrsministeriums an die FDP mit der Ressortverteilung haderten. Trotzdem lag der SPD-Politiker mit seiner Äußerung nicht unbedingt daneben.

Baerbock vertritt zwar als Außenministerin die Politik der Bundesregierung im Ausland. Aber Außen- und Innenpolitik sind eng verflochten und außenpolitisches Handeln muss eng mit vielen anderen Ministerien koordiniert werden – mit dem Wirtschafts-, dem Verteidigungs- und, angesichts der Corona-Pandemie, vor allem auch mit dem Gesundheitsministerium. Letztlich hat Baerbock als Außenministerin nur begrenzte Gestaltungsspielräume.

Scholz hat das letzte Wort – die Richtlinienkompetenz. Der Kanzler und der Koalitionsvertrag geben Baerbock den politischen Rahmen vor, in dem sie sich im Amt bewegen kann. Respektiert sie diesen Rahmen nicht, droht Streit – vor allem mit der SPD.

Es bleibt abzuwarten, wie viel Beinfreiheit Scholz seiner Außenministerin lässt, aber in einigen Fragen hat der Kanzler auch keine Wahl: Wenn im Europäischen Rat von den Staats- und Regierungschefs Entscheidungen getroffen werden – beispielsweise über Corona-Hilfen oder Sanktionen gegen Russland – verhandelt Scholz, nicht Baerbock. Kanzler und Außenministerin können lediglich gemeinsam einen außenpolitischen Fahrplan ausarbeiten – das hat Scholz bereits angekündigt. Erkennbar ist da schon jetzt: Baerbock kommunizierte bei ihren Antrittsbesuchen ihre klaren Positionen zu Russland und der Klimakrise.

Dennoch sind die Machtzentren das Kanzleramt und der Bundestag, und eben nicht das Auswärtige Amt.

2. Die Mär von der "wertebasierten Außenpolitik"

Das Ziel einer "wertebasierten Außenpolitik" hat es in den Koalitionsvertrag geschafft, vor allem auf Bestreben von Grünen und FDP. Damit möchte Baerbock ihre politische Agenda beschreiben, sich als Ministerin ein Profil geben. Doch am Ende bleiben die Ampelparteien in der Frage nach einem außenpolitischen Kurs vor allem eines: inhaltlich unkonkret.

SPD, Grüne und FDP haben sich auf wenig inhaltliche Punkte gegenüber den Staaten geeinigt, die die eigenen demokratischen Werte nicht vertreten oder die allgemeinen Menschenrechtsbestimmungen nicht einhalten. Lediglich deutsche Entwicklungshilfe soll an derartige Maßstäbe geknüpft werden.

Für eine "wertebasierte Außenpolitik" müssten die Interessen der deutschen Wirtschaft deutlich an Bedeutung verlieren. Das ist im Exportland Deutschland unwahrscheinlich. Auch bräuchte es eine gemeinsame EU-Politik in der Frage, doch auch die gibt es nicht. In Migrationsfragen finden die EU-Staaten keine Einigung, Länder wie Portugal, Griechenland oder Ungarn verhindern eine härtere Politik gegenüber China – Peking hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten in die Wirtschaft einiger EU-Staaten eingekauft, diese Länder sind nun abhängig von der Volksrepublik. Die USA dagegen vertreten ohnehin eine interessengeleitete Außenpolitik – mit dem obersten Ziel, die führende Weltmacht zu bleiben.

Folglich droht der Begriff der "wertebasierten Außenpolitik" zur Worthülse zu werden, wenn sie auf die internationale Wirklichkeit einer globalisierten Welt trifft.

3. Beziehungen zu Russland und China

Der Preis für einen Paradigmenwechsel in der deutschen Außenpolitik nach Baerbocks Vorstellungen könnte für Deutschland hoch werden. Und die Ampelkoalition lässt bislang völlig offen, ob sie bereit ist, den Preis für diese internationalen Konflikte zu zahlen.

So ist auch Deutschland wirtschaftlich von China abhängig, deutsche Unternehmen haben in der Volksrepublik große Absatzmärkte erschlossen, viele Produktionsketten beider Länder sind eng verflochten. Energiepolitisch ist die Bundesrepublik dagegen von Russland abhängig – besonders vom russischen Gas.

Klar ist, dass Deutschland seine China-Politik in der jetzigen Legislatur neu justieren muss. Das liegt in erster Linie am autoritären Regime in Peking, das auf der internationalen Bühne immer aggressiver als ideologischer Gegner zu den westlichen Demokratien auftritt. Doch die Volksrepublik hat die Erfahrung gemacht, dass, selbst wenn europäische Länder Menschenrechtsfragen offen ansprechen, es wirtschaftspolitisch trotzdem weiterläuft wie bisher. Das sind ihre Lehren aus den Merkel-Jahren, die Kanzlerin gilt in China als "Freundin des chinesischen Volkes".

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Auch Baerbocks angestrebte Politik aus "Dialog und Härte" löst in der Volksrepublik keine große Panik aus. Solange "Härte" aus dem gegenseitigen Austausch von verbalen Spitzen und einem möglichen diplomatischen Olympiaboykott besteht, wird das China kaum auf dem Weg zur Supermacht bremsen. Damit kann das Regime leben.

Keine konkreten Antworten auf zentrale Fragen

Neben den wertepolitischen Worthülsen im Koalitionsvertrag haben weder die Ampelkoalition noch Baerbock skizziert, wie sie sich deutsche Außenpolitik in diesen kritischen Themenfeldern konkret vorstellen.

Dabei geht es um folgende Fragen:

• Sollte Deutschland an der Seite der USA einen Handelskrieg gegen China führen und damit Schaden für die eigene Wirtschaft in Kauf nehmen? Dabei weiß die aktuelle Bundesregierung nicht einmal, wie sie die eigenen Projekte finanzieren soll.
• Sollte die Bundesrepublik die Ukraine stärker bewaffnen oder gar den Nato-Beitritt des Landes anstreben? Das wäre in einer Zeit, in der knapp 100.000 russische Soldaten an der Grenze zur Ukraine stehen, mit großen Risiken verbunden.
• Sollte Nord Stream 2 doch noch aufgegeben werden? Die Pipeline wurde schon fertiggestellt und vor allem das SPD-geführte Mecklenburg-Vorpommern und dessen Ministerpräsidentin Manuela Schwesig setzen sich für einen Start der Pipeline ein.
• Wie agiert Deutschland, wenn es gegenüber Russland oder China weiterhin keine gemeinsame Haltung in der EU gibt?

Auf diese Fragen gibt es bislang keine Antworten aus der Bundesregierung – weder von Scholz noch von Baerbock. Es scheitert oft dort, wo es konkret werden müsste, auch weil sich die Ampelparteien untereinander uneinig sind. Scholz möchte den Kurs von Merkel fortsetzen, Nord Stream 2 in Betrieb nehmen, die Olympischen Winterspiele nicht boykottieren, Gesprächskanäle offen halten.

Konflikte zwischen Scholz und Baerbock

Das Kanzler-Verständnis von einer "wertebasierten Außenpolitik" erscheint klar: Heikle Themen gegenüber Russland und China ansprechen und darauf setzen, dass sich langsam etwas verbessert – auch wenn das in der Vergangenheit in den Beziehungen zu China und Russland mit dieser Strategie kaum passiert ist.

Baerbock dagegen kennt ihre politische Richtung, aber noch nicht das passende Fahrzeug. Die Prognose: In der Außenpolitik wird es Konflikte mit Scholz geben. Das ist aus Baerbocks Perspektive auch nicht unerwünscht, denn schließlich will sie sich inhaltlich vom Kanzler absetzen, um im Amt nicht ähnlich unterzugehen wie ihr Vorgänger Heiko Maas. Ihr bleibt in jedem Fall die Klimapolitik. Die könnte für sie eine Chance sein, international Druck zu machen und sich als Klimaaußenministerin zu inszenieren.

Für die Grünen-Politikerin zeichnet sich ein sensibler Balanceakt ab und die außenpolitischen Realitäten geben ihr nicht viele Möglichkeiten. Ob nun China oder Russland: Keine dieser Mächte wird sich schneller in eine Richtung bewegen, weil eine deutsche Außenministerin Druck macht – auch in klimapolitischen Fragen nicht. Baerbocks Hebel sind dabei begrenzt, sie droht auf Granit zu beißen – und in der Bevölkerung zu enttäuschen, weil sie an ihrem Idealismus gemessen wird.

"Europäische Außenpolitik ist für mich nicht die Summe des kleinsten gemeinsamen Nenners", sagte Baerbock am Montag beim EU-Außenministertreffen in Brüssel. Doch in der Vergangenheit war die EU-Außenpolitik in wichtigen Fragen eben genau das. Dass sich das nun ändern wird, ist unwahrscheinlich.

Fest steht: Wenn Scholz ihr keinen Gestaltungsraum gibt und die EU-Partner sich nicht auf gemeinsame politische Instrumente für eine wertegeleitete Politik einigen können, hat Baerbock keine Chance. Sie kann notfalls zwar den Aufstand in der Bundesregierung proben. Die Frage aber, ob sie eine erfolgreiche Außenministerin werden wird, liegt vor allem in den Händen anderer.